4 dos 13 juízes do Constitucional não concordam que sobretaxa extraordinária fique para o Estado e não para a Região

tribunal_constitucionalO Tribunal Constitucional (TC) diz que os impostos cobrados na Madeira por via da sobretaxa extraordinária de IRS pertencem ao Estado e não à Região. Mas houve quatro dos 13 juízes que disseram que não é bem assim. Foram eles Maria de Fátima Mata-Mouros, Catarina Sarmento e Castro, João Pedro Caupers e Costa Andrade.

Se, em relação aos dois primeiros juízes, as suas posições já eram conhecidas em acórdãos anteriores, em relação a João Caupers e Pedro Andrade, o voto de vencido foi deixado expresso no acórdão de 9 de fevereiro último.

Pela relevância dos argumentos, o Funchal Notícias publica as posições de João Caupers e Costa Andrade:

Posição de João Caupers:

“DECLARAÇÃO DE VOTO

Tendo manifestado a minha concordância com o texto e a proposta do Memorando apresentado pelo Presidente, não posso subscrever a decisão, tomada no âmbito dos Processos n.ºs 290/2016 e 408/2016, de não declarar a inconstitucionalidade da norma do n.º 14 do artigo 3.º da Lei n.º 159-D/2015, de 30 de dezembro.

Não posso nem quero aderir a uma construção que acredita poder ultrapassar as sérias dúvidas de constitucionalidade suscitadas por aquela norma, aderindo a uma tese que, tomando como ponto de partida uma contraposição equívoca e controversa entre impostos ordinários e impostos extraordinários, articulada com uma igualmente equívoca e controversa noção de “(a)normalidade constitucional”, desemboca no sacrifício desrazoável dos direitos e interesses legítimos da Região Autónoma da Madeira.

Na verdade, entendo que a consideração da sobretaxa como “imposto extraordinário” serve apenas para justificar a apropriação integral do respetivo montante pelo Estado, com total desconsideração das necessidades das finanças regionais. Pouco importa que as condições de emergência nacional que justificaram a medida em 2011 (PAEF) e a sua manutenção por cinco anos já não subsistam: apontam-se outras, distintas, mas ainda supostamente extraordinárias, alegadamente justificativas da imposição da continuada apropriação daquela receita pelo Estado.

E há sempre uma a jeito: se já não é o PAEF, é o défice. Quando deixar de ser o défice, será a dívida pública. E assim por diante, sempre num quadro de urgência e de exceção, imposto pela, escreve-se no acórdão, «necessidade de garantir a sustentabilidade das finanças públicas» – que, diga-se, se deve fazer sentir desde os tempos do nosso primeiro rei, com pequenos intervalos de folga financeira com D. Manuel I e D. João V.

Chega-se a duvidar (dúvida, é certo, devidamente esclarecida pela chamada “jurisprudência da crise”) se uma norma de vigência anual – como são as do OE – contrária à Constituição, à força de ser reeditada, orçamento após orçamento, não vai diluindo a sua desconformidade constitucional. Como se a reincidência, ao invés de agravar a conduta do legislador, a fosse gradualmente desculpabilizando.

A sobretaxa deveria ter conhecido o seu fim, segundo o legislador governamental, em 1 de janeiro de 2017. Porém, revelando um notável instinto de sobrevivência, ainda está entre nós.

O «contexto particularmente aflitivo», referido no texto do acórdão, consolida-se e eterniza-se, numa espécie de “aflição permanente”, pesem embora as promessas de um dia terminar.

A patologia aguda tornou-se crónica, restando internar o doente – neste caso, a autonomia financeira das regiões autónomas -, enquanto se aguarda um medicamento milagroso.

E a garantia da alínea j) do nº. 1 do artigo 227.º da Lei Fundamental vai-se esfumando num horizonte nebuloso, que teima em fugir à nossa frente.

João Pedro Caupers”

Posição de Costa Andrade:

DECLARAÇÃO DE VOTO 

  1. Votei vencido por entender que a norma do n.º 14 do artigo 3.º da Lei n.º 159-D/2016, de 30 de dezembro, é contrária ao previsto na alínea j) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição. E é assim porquanto “no contexto económico-financeiro subjacente ao lançamento da sobretaxa” para o ano de 2016, aquela norma comprime de forma desnecessária e desproporcionada a autonomia político-administrativa das regiões autónomas, na dimensão tributária. Isto pelas razões que, no essencial, pude adiantar em sede de memorando e que aqui retomo quase integralmente.

Reconduzidas as coisas ao módulo problemático nuclear, sobra para mim claro que a sobretaxa lançada nos termos da Lei n.º 159-D/2015, de 30 de dezembro, se reportava a uma conjuntura significativamente distinta – para melhor – da realidade económico-financeira para que haviam sido projectadas as sobretaxas aplicadas nos anos de 2011, 2013, 2014 e 2015. Ao fim do PAEF e dos constrangimentos a ele associados, acrescia a melhoria generalizada dos dados económico-financeiros. Assistia-se, na verdade, a um desanuviamento generalizado e consolidado, que permitia antecipar e datar o fim do recurso à sobretaxa. Um desígnio que era mesmo erigido em “prioridade da política fiscal na XIII Legislatura”. Em definitivo, o legislador de dezembro de 2016 movia-se num cenário já claramente iluminado pela luz que entrava pelo fundo do túnel, que se antolhava já ali, ao alcance da mão.

Não se trata de afirmar que a situação era já de normalidade financeira. A leitura não se esgota no código binário normalidade/crise. A realidade comporta muitas modalidades da crise, diferentes na extensão e na intensidade. Não se esquece que no horizonte continuava ainda a ameaça do procedimento por défice excessivo. De todo o modo, a crise subjacente ao lançamento da sobretaxa de 2016 é, a muitos – e decisivos – títulos, outra. Uma diferença que só pode ter como reverso uma ponderação diferente dos interesses e valores a levar à balança de ponderação. E por, vias disso, a sugerir conclusões distintas, vistas as coisas do lado das necessidade e proporcionalidade da compressão imposta aos valores e aos interesses associados à autonomia político-administrativa das regiões autónomas, na vertente tributária.

  1.  Uma correta equacionação e superação dos problemas postula uma prévia clarificação do sentido e dos termos em que o Tribunal Constitucional vem admitindo que, ao arrepio da reserva regional das receitas tributárias cobradas ou geradas nas regiões autónomas, se podem criar impostos cujas receitas revertam integralmente para o Orçamento do Estado. A este propósito, um dado parece hoje pacífico: a Constituição não veda em absoluto a possibilidade de o Estado criar impostos cuja receita reverta inteiramente para o Orçamento de Estado. Um enunciado que, pese embora a sua aparente lineariedade, está longe de dilucidar de forma definitiva e fechada todos os problemas coenvolvidos, alguns por ele próprio desencadeados. E particularmente os problemas atinentes às caraterísticas ou exigências a que o tributo deve responder para poder reverter exclusivamente para o Orçamento do Estado sem consideração dos dipositivos constitucionais ou legais relativos às competências financeiras das regiões autónomas.

Seguro à partida: há-de tratar-se de impostos extraordinários. Assim, entre outros, os Acórdãos n.ºs 11/1983, 49/2011, 412/2012, 367/2013 e 252/2014. A partir daqui começam a multiplicar-se e a adensar-se as dúvidas.

O que deve entender-se por imposto extraordinário, nos termos e para os efeitos deste regime especial? A começar, qual a relação que medeia entre a qualificação de extraordinário e os demais momentos que (na doutrina do Tribunal Constitucional) lhe andam associados, nomeadamente as qualificações de “não-permanente” e “ditado por razões de manifesta excecionalidade”?

Entende-se (deve entender-se) que entre os três momentos há uma relação de coimplicação recíproca, de vinculação necessária, em termos de sobreposição total? No sentido de que o imposto extraordinário é, por definição, não-permanente e ditado por razões de manifesta excecionalidade?

Ou, pelo contrário, deve estabelecer-se uma relação de autonomia lógica e categorial entre os três momentos? No sentido de que um imposto pode ser extraordinário sem ser necessariamente não-permanente nem ditado por razões de manifesta excecionalidade. Nesta alternativa, os momentos não permanente e ditado por razões de manifesta excecionalidade acrescem como especificações autónomas do genus “extraordinário”, nessa mesma medida densificando a sua compreensão e estreitando a sua extensão. A categoria de imposto extraordinário desdobrar-se-ia assim em diferentes sub-categorias, em função da intervenção ou não (e do seu grau?) das especificações subsequentes (“não-permanente” e “ditado por razões de manifesta excecionalidade”). Se for assim, então poderá com toda a pertinência sustentar-se que há impostos extraordinários e impostos extraordinários. Uns permanentes, outros não permanentes; uns ditados, outros não, por razões de manifesta excecionalidade.

O problema não foi expressamente abordado nos anteriores pronunciamentos do Tribunal Constitucional. Não parecendo arriscado acreditar que a doutrina até aqui expendida pelo Tribunal pode ajustar-se a ambas as alternativas. No sentido da segunda alternativa parecem militar formulações como “impostos extraordinários e não permanentes ditados por razões de manifesta excecionalidade”, constante v.g. dos Acórdãos n.ºs 11/83 e 66/84. Em que o recurso à copulativa e sugere a autonomização lógica e normológica dos momentos ou qualificações por ela introduzidas.

  1. Considerações idênticas – porventura com reflexos mais decisivos no plano normativo‑constitucional – poderiam fazer-se a propósito do momento “ditado por razões de manifesta excecionalidade”.

Também aqui um dado parece líquido: a exigência de uma específica relação – de causalidade/imputação – entre as situações de manifesta excecionalidade e o lançamento do imposto (extraordinário) cujo lançamento tem de ser “ditado” por ela.

Para além disso, sobra um conjunto de interrogações. Trata-se fundamentalmente de saber se qualquer situação de anormalidade ou excecionalidade é bastante para, só por si e sem mais, ditar a qualificação do imposto como extraordinário em termos de impor o afastamento do regime das relações entre a República e as regiões autónomas em matéria de recolha e gestão de impostos (artigo 227.º, n.º 1, alínea j), da CRP). Ou, pelo contrário, tal só sucederá em situações de excecionalidade que, pela sua gravidade e urgência, coloquem o Estado numa situação de “necessidade”, face à qual os problemas atinentes às relações entre a República e as regiões autónomas (e a distribuição de recursos entre elas) passem claramente para segundo plano?

Como facilmente se intuirá, haverá situações de excecionalidade emergentes do ambiente (v.g. relações externas, catástrofes naturais…) que confrontam o Estado com problemas de quase sobrevivência face às quais é natural pôr entre parênteses a ratio da distribuição dos recursos entre as diferentes instituições ou subsistemas do Estado. Outras haverá, pelo contrário, que, embora justificando igualmente uma compressão acrescida sobre o património dos contribuintes, não justificarão, todavia, a subversão do natural equilíbrio entre instituições do Estado.

É uma compreensão das coisas legítima e sustentável, além do mais consonante com as exigências da proporcionalidade. No sentido de que, à vista de distintas razões de excecionalidade, sejam possíveis diferentes tipologias de impostos extraordinários. Uns que levam mais longe a compressão normal sobre o património dos contribuintes (efeito concretizado, por exemplo, em alterações em momentos como a matéria coletável, a taxa, as deduções, os benefícios fiscais, etc); outros que, para além disso, se projetam em perturbação do normal quadro político-institucional, particularmente no que concerne à relação entre a República e as regiões autónomas. E à distribuição entre elas das receitas recolhidas.

  1. Vistas as coisas a esta luz, uma coisa parece manifesta: a diferença que separa entre si, de um lado, as razões de excecionalidade que ditaram a aplicação e a disciplina da sobretaxa sobre os rendimentos sujeitos a IRS nos anos de 2011, 2013, 2014 e 2015; de outro lado, as razões de excecionalidade em nome das quais se regulamenta a sobretaxa aplicável em 2016 (artigos 2.º e 3.º da Lei n.º 159-D/2015, de 30 de dezembro).

Não se questiona que, também aqui, possa fundada e pertinentemente falar-se em razão de excecionalidade e, nessa medida, de imposto extraordinário. O que não pode esquecer-se é a inultrapassável diferença que medeia entre as duas situações de excecionalidade em confronto. De forma sincopada: os inquestionáveis momentos de mesmidade subsistentes entre as duas situações não apagam nem neutralizam os irredutíveis momentos de diferenciação.

A sobretaxa cobrada entre 2011 e 2015 (com exceção de 2012) foi imposta pela situação de “necessidade” decorrente do caráter drástico da crise económico-financeira que então se vivia e, particularmente, das obrigações internacionais assumidas pelo Estado português no contexto do PAEF e das exigências da Troika. Que não deixavam qualquer margem de manobra. E justificavam que a receita arrecadada naquelas circunstâncias com a sobretaxa revertesse por inteiro a favor do Orçamento do Estado.

  1. São outros o ambiente e os condicionalismos exógenos e endógenos em que foi prevista e regulada a sobretaxa para o ano de 2016 (Lei n.º 159-D/2015, de 30 de dezembro).

Marcante e decisiva, desde logo, a circunstância de o PAEF ter terminado em 2014. O que neutralizou uma das causas mais ponderosas do opressivo “estado de necessidade” que levou o Governo e o Parlamento a recorrer à sobretaxa nos anos de 2011, 2013, 2014 e 2015. Assistiu‑se, por outro lado, a uma atenuação da crise económico-financeira que vinha atingindo o País. O que permitiu que, logo em 2015 ao discutir o orçamento para 2016, o Primeiro-Ministro acreditasse “ser possível virar a página da austeridade”. A partir daqui a persistência ou não da sobretaxa poderia louvar-se de razões de política económico-financeira e de opções livremente assumidas pelo Governo. Isto é, opções que, sendo meridianamente legítimas, pouco ou nada têm que ver com as razões de excecionalidade que até ali vinham ditando o destino das receitas geradas pela sobretaxa. São, se quisermos, ainda devidas a razões de excecionalidade, mas de outra excecionalidade. Além do mais, por se tratar de uma excecionalidade desencadeada por variáveis em parte controláveis pelo Governo.

Significativas a este propósito as considerações feitas pelo Governo na justificação do Projeto de Lei n.º 42/XIII/1ª, que deu origem precisamente à Lei n.º 159-D/2015, de 30 de dezembro. E onde prevalece o propósito de responder à “necessidade de prevenir uma diminuição súbita e significativa da receita fiscal, comprometendo o financiamento das despesas a realizar durante o ano de 2016”. Um legítimo gesto de prudência e de prevenção face a um perigo mais ou menos consistente, que ficaria bem no pórtico de qualquer previsão orçamental. E que seria perfeitamente pertinente na abertura de qualquer ano financeiro, mesmo em anos de normalidade. Mas que pouco (ou nada) têm que ver com aquelas razões de excecionalidade vigentes ao tempo do cumprimento do PAEF, capazes de provocar e justificar um abalo no quadro político-institucional do Estado. Concretamente, nas relações República/regiões autónomas.

  1. A conclusão pela insubsistência de uma situação de excecionalidade reclamada como referente e suporte do regime de um imposto estabelecido em contravenção do comando constitucional que rege a repartição da receita entre a República e as regiões autónomas, acarreta naturalmente consigo a ausência da relação de causalidade/imputação entre a mesma situação de excecionalidade e aquele regime. E também esta uma razão bastante para comprometer a legitimidade do regime previsto no n.º 14 do artigo 3.º da Lei n.º 159-D/2015, de 30 de dezembro.

Tudo, a meu ver, se conjuga em abono da conclusão que deixei antecipada. E segundo a qual, no quadro conjuntural da vigência da Lei n.º 159-D/2015, os juízos de necessidade e proporcionalidade (stricto sensu) só podem apontar para soluções diferentes daquelas que sustentavam ao tempo da crise – distinta e mais grave – associada ao PAEF. Isto sendo ademais certo que em causa está uma parcela reduzida da receita recolhida a título de sobretaxa: precisamente o montante gerado/recolhido em cada região autónoma. O que, baixando o peso do argumento da necessidade (na perspetiva da satisfação dos interesses financeiros da República), pode desequilibrar drasticamente as coisas do ponto de vista da proporcionalidade (um benefício pouco mais que anódino para a República; um sacrifício particularmente gravoso para os interesses financeiros das regiões).

Manuel da Costa Andrade”

Leia o acórdão na íntegra em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20170041.html